事業(yè)單位改革是中國(guó)繼企業(yè)改革以后推進(jìn)的又一項(xiàng)重大改革。事業(yè)單位一度被視為政府機(jī)構(gòu)改革的“絆腳石”和政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)后的“反彈基地”。
《瞭望東方周刊》就此專訪了多年致力于事業(yè)單位改革研究的專家、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部副部長(zhǎng)葛延風(fēng)研究員。
社會(huì)事業(yè)發(fā)展不能過(guò)度市場(chǎng)化
《瞭望東方周刊》：近來(lái)的事業(yè)單位改革中，有一種較強(qiáng)的呼聲：“凡是可以由社會(huì)自主提供的社會(huì)事業(yè)，應(yīng)當(dāng)盡量交給社會(huì);凡是可以由市場(chǎng)自主提供的社會(huì)事業(yè)，應(yīng)當(dāng)盡量交給市場(chǎng)。”你怎么看待這種觀點(diǎn)？
葛延風(fēng)：我個(gè)人反對(duì)這種觀點(diǎn)。有些社會(huì)事業(yè)明顯具有外部性，比如公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)研究等，因?yàn)榭梢浴按畋丬嚒保菭I(yíng)利性市場(chǎng)主體不愿干的;有些社會(huì)事業(yè)雖然從理論上不具有外部性，營(yíng)利性市場(chǎng)主體或私人機(jī)構(gòu)可以干，但如果完全讓私人干，就會(huì)出現(xiàn)服務(wù)目標(biāo)偏離、機(jī)構(gòu)布局扭曲等一系列問(wèn)題。社會(huì)事業(yè)以及公眾的基本權(quán)利就會(huì)受到嚴(yán)重影響。比如在基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療等方面，如果都交給私人部門(mén)去干，就一定會(huì)出現(xiàn)普通百姓看不起病，孩子上不起學(xué)等問(wèn)題。當(dāng)然，還有一些社會(huì)事業(yè)是市場(chǎng)以及營(yíng)利性市場(chǎng)主體干不了的。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，在社會(huì)事業(yè)發(fā)展問(wèn)題上，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的市場(chǎng)能不能干的問(wèn)題，而是由誰(shuí)來(lái)干才可以確保社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展、可以確保公眾基本利益的問(wèn)題。
《瞭望東方周刊》：為什么一些社會(huì)事業(yè)市場(chǎng)化以后會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題呢？
葛延風(fēng)：這里最基本的問(wèn)題在于利益目標(biāo)的沖突。社會(huì)事業(yè)發(fā)展追求的是公共利益、追求的是社會(huì)效益的最大化。如果讓私人部門(mén)，讓營(yíng)利性組織去發(fā)展有關(guān)事業(yè)，他們所關(guān)心的目標(biāo)主要是營(yíng)利，這必然會(huì)與公益目標(biāo)形成沖突。舉例來(lái)講，在醫(yī)療問(wèn)題上，從社會(huì)效益的角度講，最好的結(jié)果是大家盡可能不生病、少生病，因此，合理的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)是控制疾病的產(chǎn)生和發(fā)展。但如果全部讓私人部門(mén)辦醫(yī)院，只有當(dāng)老百姓多生病時(shí)，他們才能多掙錢(qián)。這就是利益目標(biāo)沖突問(wèn)題。正是由于利益沖突，很多社會(huì)事業(yè)是市場(chǎng)干不了、干不好和不愿干的，所以，社會(huì)事業(yè)發(fā)展必須主要依靠政府。這是政府的基本職責(zé)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，即使在市場(chǎng)化程度最高的國(guó)家，也都沒(méi)有把社會(huì)事業(yè)完全交給市場(chǎng)。
不能簡(jiǎn)單套用企業(yè)改革的做法
《瞭望東方周刊》：事業(yè)單位不宜市場(chǎng)化，但能否引進(jìn)企業(yè)改革的管理方式呢？
葛延風(fēng)：近來(lái)，在部門(mén)和地方對(duì)事業(yè)單位的管理體制改革探索中，企業(yè)改革特別是早期企業(yè)改革的做法被廣泛采用。例如在決策方面普遍實(shí)行類似于廠長(zhǎng)、經(jīng)理負(fù)責(zé)制的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制;在經(jīng)費(fèi)方面實(shí)行類似于企業(yè)利潤(rùn)包干的經(jīng)費(fèi)包干，并鼓勵(lì)事業(yè)機(jī)構(gòu)之間以創(chuàng)收為目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)；在分配方面則普遍實(shí)行工資與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤甚至層層承包等等。
我認(rèn)為，簡(jiǎn)單套用企業(yè)改革的做法存在很大問(wèn)題。事業(yè)單位提供的是公共服務(wù),事業(yè)單位運(yùn)行和服務(wù)的目標(biāo)是使社會(huì)效益最大化，而不是機(jī)構(gòu)本身的效益最大化。事業(yè)單位所追求的公共利益與機(jī)構(gòu)自身利益特別是從業(yè)人員的個(gè)人利益通常是不一致的，有矛盾的。鼓勵(lì)事業(yè)機(jī)構(gòu)追求“經(jīng)濟(jì)績(jī)效”并將其與個(gè)人收入掛鉤，必然出現(xiàn)機(jī)構(gòu)和個(gè)人利益侵害公眾利益的結(jié)果。從這些年一些行業(yè)、一些地方改革的實(shí)踐看，這種問(wèn)題事實(shí)上已經(jīng)很突出了。
改革不是“裁員”，甚至有可能“增員”
《瞭望東方周刊》：人事問(wèn)題是事業(yè)單位改革中人們最關(guān)心的問(wèn)題。事業(yè)單位改革是否會(huì)導(dǎo)致大量人員下崗？
葛延風(fēng)：我認(rèn)為，事業(yè)單位改革總體上不是“裁員”，甚至有可能“增員”。目前，中國(guó)不少事業(yè)單位確實(shí)存在人浮于事的問(wèn)題，但整體來(lái)看，根據(jù)社會(huì)事業(yè)發(fā)展要求，中國(guó)事業(yè)單位的從業(yè)人員不是多了，而是少了。中國(guó)目前公共部門(mén)包括政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的從業(yè)人員占全社會(huì)從業(yè)人員的比重約為5%，占城鎮(zhèn)從業(yè)人員的比重也不過(guò)15%左右；而美國(guó)近20年來(lái)的相應(yīng)比重一直保持在20%-25%之間，歐洲國(guó)家則大都在30%以上。
另外，還有不少人以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)作為事業(yè)單位改革的出發(fā)點(diǎn)，也是不對(duì)的。發(fā)展社會(huì)事業(yè)是政府的基本職能，也是財(cái)政的基本職能，不是負(fù)擔(dān)。至于如何提高財(cái)政投入的效率，是另外一回事。
《瞭望東方周刊》：但是事業(yè)單位為何會(huì)出現(xiàn)效率低下的問(wèn)題呢？
葛延風(fēng)：中國(guó)事業(yè)單位的問(wèn)題，本質(zhì)上并不是人員過(guò)多，而是機(jī)制僵化導(dǎo)致的效率低下，以及機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的行為扭曲。從現(xiàn)實(shí)的情況看，很多人不干事，但從另一方面看，還有許多的公共服務(wù)沒(méi)有人干，需要人干。因此，事業(yè)單位改革關(guān)鍵是調(diào)整機(jī)制，端正行為，提高公共服務(wù)效率。
合理推進(jìn)改革
《瞭望東方周刊》：你認(rèn)為事業(yè)單位到底應(yīng)該怎樣改比較合理？
葛延風(fēng)：一方面，要根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)是否具有公益性，合理劃分政府與市場(chǎng)的關(guān)系，把一些本應(yīng)由市場(chǎng)組織的事情交給市場(chǎng)。另外，有些直接承擔(dān)政府行政職能的機(jī)構(gòu)則應(yīng)回歸政府機(jī)構(gòu)。另一方面,對(duì)具有公益性的事業(yè)單位,也要進(jìn)一步按照其各自不同的特點(diǎn)、運(yùn)行規(guī)律,實(shí)施不同組織和管理方式。目的就是要最大限度地提高公共服務(wù)水平，最大限度地提高公共投入效率。
《瞭望東方周刊》：改革以后，事業(yè)單位與政府之間是怎樣一種關(guān)系模式？
葛延風(fēng)：首先需要明確，對(duì)事業(yè)單位改革不是弱化政府職能，而是更好地實(shí)現(xiàn)政府職能。有些事業(yè)單位，特別是承擔(dān)基礎(chǔ)性社會(huì)事業(yè)的單位，仍需由政府直接組織、管理并由財(cái)政確保經(jīng)費(fèi)投入；有些單位，政府主要實(shí)施宏觀管理，在確保社會(huì)公益目標(biāo)不發(fā)生偏離的前提下，適當(dāng)給予其不同程度的自主權(quán)，包括形成以政府投入為主，多元籌資方式并舉的投入體制；還有一些單位，政府主要通過(guò)法律法規(guī)及相關(guān)優(yōu)惠及約束政策引導(dǎo)、規(guī)制，要更多地發(fā)揮機(jī)構(gòu)自身的活力，鼓勵(lì)民間和社會(huì)力量參與有關(guān)事業(yè)發(fā)展。
《瞭望東方周刊》：事業(yè)單位改革還涉及哪些相關(guān)政策和制度的變革？
葛延風(fēng)：我認(rèn)為,主要有三個(gè)方面的配套改革：一是法律法規(guī)建設(shè)；二是社會(huì)事業(yè)發(fā)展的籌資體制以及財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理體制改革，其中最核心的是財(cái)政體制改革;三是事業(yè)單位的勞動(dòng)就業(yè)制度改革，包括人事制度、分配制度以及社會(huì)保障制度改革。此外,目前部分被定位為事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)，因其不具備公益屬性，應(yīng)逐步實(shí)施企業(yè)化轉(zhuǎn)制，相關(guān)資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)制度安排以及有關(guān)人員的勞動(dòng)關(guān)系和社會(huì)保障制度銜接都需要妥善解決。
《瞭望東方周刊》：你認(rèn)為事業(yè)單位改革的難點(diǎn)在哪里？
葛延風(fēng)：第一個(gè)難點(diǎn)是分類標(biāo)準(zhǔn)的確定。既不能繼續(xù)把沒(méi)有公益性的機(jī)構(gòu)保留在事業(yè)單位的盤(pán)子里，也不能把有公益性的機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單推向市場(chǎng)。在過(guò)去的有關(guān)改革實(shí)踐中，有些地方的分類就是簡(jiǎn)單依據(jù)機(jī)構(gòu)自身的市場(chǎng)生存能力而不是其公益性，帶來(lái)的后果很突出。第二個(gè)難點(diǎn)是結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整問(wèn)題。目前事業(yè)單位的行政管理體制條塊分割問(wèn)題比較突出，這對(duì)于改革的制約是非常突出的。三是人的問(wèn)題。目前全國(guó)事業(yè)單位有幾百萬(wàn)家，2800多萬(wàn)人。雖然總體上事業(yè)單位改革不是減人、減機(jī)構(gòu)，甚至規(guī)模還會(huì)不斷擴(kuò)大，但按照劃清政府與市場(chǎng)的關(guān)系的要求，現(xiàn)有部分機(jī)構(gòu)要轉(zhuǎn)企；同時(shí)，對(duì)公益性機(jī)構(gòu)還要逐步調(diào)整結(jié)構(gòu)、布局，并同步改革人事制度。在這一過(guò)程中，必然涉及利益關(guān)系的連續(xù)性問(wèn)題，也難免會(huì)出現(xiàn)一些人下崗、轉(zhuǎn)崗等等。對(duì)有關(guān)問(wèn)題也要有充分準(zhǔn)備，妥善處理，保護(hù)各方面利益。
事業(yè)單位為什么要改革
事業(yè)單位是具有中國(guó)特色的一種社會(huì)組織。根據(jù)民法通則，社會(huì)組織被劃分為行政單位、事業(yè)單位和企業(yè)單位以及社團(tuán)等四種基本類型。作為特定社會(huì)組織形態(tài)的事業(yè)單位是各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的承擔(dān)主體。事業(yè)單位管理體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期逐步建立并發(fā)展起來(lái)的，其組織與管理體制一直具有典型的計(jì)劃特征：各類事業(yè)機(jī)構(gòu)都為公立機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)都屬國(guó)有；政府決定事業(yè)單位的設(shè)立、注銷以及編制，并對(duì)事業(yè)單位的各種活動(dòng)進(jìn)行直接組織和管理；各類事業(yè)單位活動(dòng)所需的各種經(jīng)費(fèi)都來(lái)自于政府撥款。
政府直接組織、管理和投入的事業(yè)單位體制的最大優(yōu)點(diǎn)是可以保證政府意志的實(shí)施。但這種體制的問(wèn)題也很突出：一是因管得過(guò)死,導(dǎo)致部分領(lǐng)域的事業(yè)單位效率低下；二是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全部經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)都由政府組織的體制相關(guān)，社會(huì)事業(yè)的邊界不清，一些直接從事一般性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)以及部分直接從事政府行政管理職能的機(jī)構(gòu)也被定為事業(yè)單位;此外，條塊分割問(wèn)題也一直比較突出，致使部分社會(huì)事業(yè)發(fā)展缺乏必要的整合與協(xié)調(diào)。